L’IERDJ a publié en 2023 un appel à projets de recherche sur le thème des « besoins, demandes et attentes de justice ». Inscrit dans un programme de travail pluriannuel, cet appel à projet sera publié tous les six mois jusqu’en 2025. Conformément à sa mission de structuration et de stimulation d’un champ de réflexion pluridisciplinaire et international, l’Institut accompagne cette démarche de recherche d’une série d’ateliers d’exploration des questions, terrains et travaux de nature à documenter ce champ d’étude et à susciter la production de connaissances nouvelles et originales sur ce thème.
La troisième séance de notre cycle d’ateliers sur les « besoins, demandes et attentes de justice » s’est tenue le 7 décembre 2023 dans les locaux de l’IERDJ. Nous recevions Jean-Michel Etcheverry, inspecteur général de la justice, adjoint au chef de l’inspection, et Aurélie Prétat, inspectrice de la justice et intrapreneuse[1] de la start-up d’État A-JUST. Ils ont présenté lors de cet atelier les dispositifs développés par l’Inspection pour accompagner les juridictions dans la démarche d’adapter leur organisation aux besoins et aux attentes de justice locaux.
[1] Entrepreneur au sein de l’Etat : agent public ayant identifié dans le cadre de ses fonctions un problème susceptible d’être résolu par un service numérique, libéré par son administration d’une partie de son temps de travail habituel afin de diriger une start-up d’Etat dédiée à la construction de ce projet.
Le projet A-JUST permet d’offrir aux justiciables des délais plus courts de prise en charge de leurs dossiers en permettant une mobilisation des ressources humaines des juridictions adaptée aux besoins de justice locaux, pour, en somme, une meilleure adéquation entre les politiques mises en œuvre au niveau de la juridiction et les priorités des usagers.
Aurélie Prétat
Après les crises traversées ces dernières années par notre société, nous avions la conviction que la plupart des réformes souffraient d’une trop grande verticalité et qu’il était devenu impératif de procéder de manière déconcentrée en partant des informations issues du terrain afin de mieux accompagner la réorganisation de notre justice sur l’ensemble du territoire et lui permettre ainsi de mieux répondre aux besoins locaux des justiciables.
Jean-Michel Etcheverry
Comment l’Inspection générale de la justice s’est-elle intéressée aux manières d’adapter l’organisation des juridictions aux besoins et demandes de justice locaux ?
Jean-Michel Etcheverry : Je mettrais en avant deux éléments déclencheurs. Il faut rappeler d’abord que l’Inspection générale de la justice telle que nous la connaissons aujourd’hui a été créée par le décret n° 2016-1765 du 5 décembre 2016, entré en vigueur le 1er janvier 2017, regroupant les compétences jusqu’alors dévolues au sein du ministère de la justice, à l’inspection générale des services judiciaires, à l’inspection des services pénitentiaires et à l’inspection de la protection judiciaire de la jeunesse. On peut soutenir qu’il y a eu un avant et un après 1er janvier 2017 car traditionnellement chargée de missions d’inspection, de contrôle, d’étude et d’évaluation, l’Inspection s’est également vu confier à partir de 2019, au-delà des missions habituelles dévolues aux corps d’inspection, des missions de conseil et d’appui auprès de l’administration centrale, ainsi que de l’ensemble des acteurs de terrain, des chefs de cours et de juridictions et responsables territoriaux des services déconcentrés du ministère. Ces nouvelles missions ont profondément modifié la façon pour l’inspection d’envisager son rôle de même qu’elles ont transformé la manière dont le service est perçu par le terrain. Le deuxième élément déclencheur tient à l’adoption en mars 2019 de la loi n° 2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, qui tendait notamment à la modernisation de la justice, et au renforcement de l’accessibilité et de la qualité de la justice. Certaines de ses dispositions concernaient précisément l’organisation territoriale de la justice, sujet ô combien difficile et délicat. L’idée s’est imposée de ne pas toucher aux structures existantes, autrement dit à la carte judiciaire mais à la répartition des contentieux entre juridictions au sein des territoires. En privilégiant la spécialisation de certaines juridictions, la loi a rendu possible, dans les départements comportant plusieurs tribunaux judiciaires, le fait de désigner un seul d’entre eux pour connaître des contentieux les plus techniques dans l’ensemble de ce département. Dans un sens contraire mais complémentaire, il est aussi devenu possible d’ajouter au socle des compétences des anciens tribunaux d’instance, devenus tribunaux de proximité, la connaissance de certains contentieux supplémentaires et ainsi de rapprocher le traitement de ces litiges du domicile des justiciables. Comme la réussite de ce projet ne pouvait reposer uniquement sur la mobilisation des acteurs de terrain, il a été décidé par le garde des sceaux de confier à l’Inspection générale de la justice une première mission d’appui aux chefs de cours afin de leur donner les moyens d’objectiver leurs projets de réorganisation et de convaincre leurs différents interlocuteurs locaux, de l’intérêt d’ajuster la répartition du traitement des contentieux aux spécificités de leurs ressorts.
Quelle a été l’approche de cette mission d’appui de l’Inspection générale de la justice ?
Jean-Michel Etcheverry : Avec cette première mission, il s’agissait d’abord d’améliorer notre connaissance des besoins de justice dans les différents territoires, connaissance que finalement personne n’avait, pas même l’Insee qui, pour procéder à l’analyse des territoires, se cantonnait au ressort géographique des collectivités territoriales, à celui des services de l’État, et ignorait quasiment tout des spécificités de notre carte judiciaire. L’Inspection a alors souhaité développer une vision territorialisée, nourrie par le terrain, qui rompe avec une approche strictement nationale, pensée par le haut. Car après les crises traversées ces dernières années par notre société, celle des gilets jaunes puis celle de la crise sanitaire, nous avions la conviction que la plupart des réformes souffraient d’une trop grande verticalité et qu’il était devenu impératif de procéder de manière déconcentrée en partant des informations issues du terrain afin de mieux accompagner la réorganisation de notre justice sur l’ensemble du territoire et lui permettre ainsi de mieux répondre aux besoins locaux des justiciables.
A cette fin, nous avons fait le tour de tous ceux qui disposaient de données statistiques pertinentes pour l’activité judiciaire – Agence nationale de la cohésion des territoires, Insee, Dares, Banque de France, Insee, etc -, conclu des partenariats avec eux, afin d’obtenir des indicateurs préexistants qui puissent être collés à la carte de la justice. Le chef de l’Inspection a ensuite décidé d’exploiter ces données en interne et incitant les membres du service à les utiliser dans leurs propres missions, dans une approche toujours plus territorialisée des problématiques.
Qu’est-ce que le « référentiel territorial justice » (RTJ) issu de cette mission ?
Jean-Michel Etcheverry : A partir de données pour la plupart librement accessibles par ailleurs, mais dispersées, et que nous avons ainsi collectées de manière inédite, nous avons créé un premier outil, le « référentiel territorial justice », que nous avons rendu accessible sur l’intranet du ministère de la justice. Il offre aux magistrats et aux agents des juridictions mais aussi aux agents de l’ensemble des services du ministère un accès facilité à ces données qui les concernent directement.
Dans un espace dédié, il est ainsi possible d’accéder à une carte interactive correspondant au découpage des interrégions des directions du ministère puis à celui des cours d’appel et, en leur sein, des départements de métropole et des outre-mer. Sous chaque département, une série de sous-menus permet aux utilisateurs de découvrir le territoire en question, selon des indicateurs variés. Parmi ceux-ci, on peut mentionner les chiffres clés des ressorts de chaque juridiction qui permettent d’établir de véritables portraits de territoire, les projections de population sur les 30 prochaines années, le temps d’accès aux juridictions depuis n’importe quel point de leur ressort, mais aussi d’en connaître les données socio-économiques, les données socio-politiques, ainsi que le maillage des services et des partenaires de chaque juridiction, s’agissant des services préfectoraux, des services pénitentiaires, de police, de gendarmerie, ou même d’offre éducative.
S’agissant de la réforme pour laquelle nous avions été désignés en appui, cette cartographie fine nous a permis d’objectiver que la localisation du traitement de contentieux dans certains ressorts ne correspondait plus nécessairement aux bassins de populations d’aujourd’hui, celles-ci ayant au fil des années migré le long des axes de transport pour se rapprocher du siège de certains tribunaux judiciaires, parfois aussi pour s’éloigner des chambres de proximité, soulignant ainsi le caractère parfois daté de notre carte judiciaire. Le travail de l’Inspection a consisté à repérer, parmi les indicateurs fournis, les plus pertinents pour la justice, afin d’offrir aux chefs de cours et de juridictions, mais aussi aux magistrats prenant leurs fonctions dans un tribunal, les données essentielles leur permettant de mieux connaître le ressort dans lequel ils exercent. Cet outil peut aussi devenir un outil de pilotage, en permettant par exemple d’identifier la part des familles monoparentales commune par commune, il peut ainsi aider à apprécier la pertinence de mener des audiences foraines à tel endroit. Il permet également des comparaisons utiles des besoins de chaque juridiction dans le cadre des dialogues de gestion entre chefs de juridictions et chefs de cours et entre chefs de cours et l’administration centrale. Il semble d’ailleurs qu’il a servi récemment dans le cadre de la répartition des recrutements de masse annoncés par le garde des sceaux aux juridictions dans le cadre de la nouvelle loi de programmation. Cet outil s’inscrit ainsi véritablement dans une mission d’appui de l’Inspection, en soutien du réseau des juridictions et, au-delà, de l’ensemble des services déconcentrés, pénitentiaire ou PJJ (protection judiciaire de la jeunesse), qui peuvent ainsi mieux connaître leur territoire.
S’agissant du pilotage de l’activité des juridictions, vous avez lancé, dans la continuité du « référentiel territorial justice », un nouvel outil innovant, destiné à mieux répondre aux attentes des justiciables que vous avez baptisé A-JUST. De quoi s’agit-il exactement ?
Aurélie Prétat : Après avoir mis à disposition des chefs de juridictions et des équipes de direction de nombreuses données concernant les territoires, nous avons réfléchi à la manière dont ils pourraient s’en emparer afin de piloter au quotidien leur juridiction, en identifiant au mieux les besoins de justice locaux et en priorisant les moyens pour y répondre. Nous avons également voulu nous saisir des opportunités offertes par le numérique et concevoir un outil de pilotage en adoptant la méthodologie des start-up d’État, portée par le programme beta.gouv.fr[1].
Pour rappel, avec cette méthode, il s’agit de permettre à un agent public en poste au sein d’une administration de travailler sur un « irritant » ou un problème posé par une politique publique dans un cadre de conception et de développement très souple : l’agent public, désigné sous le nom d’« intrapreneur », reçoit alors le concours d’un coach spécialiste des méthodes agiles et de différents spécialistes du numérique[2], indépendants, pour expérimenter un nouveau service numérique de nature à apporter une solution au problème identifier et ainsi améliorer la qualité du service rendu. Cette démarche pragmatique est axée autour de la résolution de l’ « irritant » donc du besoin réel des agents ou citoyens et non de la solution technique selon une méthode de co-construction au plus près du terrain, permettant agilité et adaptation permanente aux besoins des utilisateurs.
L’Inspection a souhaité tester cette méthodologie innovante, non encore expérimentée au ministère de la Justice, en partant d’un « irritant » majeur rencontré par les justiciables et bien identifié notamment depuis la publication en novembre 2019 du baromètre annuel de satisfaction des usagers des services publics par l’Institut Paul Delouvrier : celui de la durée des contentieux qui dégrade l’efficacité et l’image du service public de la justice. L’un des enjeux pour les juridictions est ainsi de répondre au mieux aux besoins de justice locaux en étant en mesure d’affecter leurs moyens disponibles de manière à améliorer la qualité et la célérité du traitement des contentieux. Or, si la durée de traitement des procédures était déjà suivie par des indicateurs fins, nationaux et locaux, les juridictions ne disposaient en revanche pas de moyen simple pour corréler, en temps réel ou par anticipation, leurs volumes de contentieux à traiter avec les effectifs de magistrats, fonctionnaires et contractuels disponibles. C’est ainsi qu’est né le projet A-JUST. Voulu comme un outil d’aide à la décision et de prospective à l’usage des chefs de juridiction, visant notamment à leur permettre d’améliorer les délais de traitement contentieux, il leur permet à la fois de visualiser des informations fines, notamment de délais, par contentieux et sous-contentieux, et d’anticiper l’impact de leurs décisions de priorisation et d’affectation de leurs effectifs sur les délais de traitement de chacun de contentieux dans la juridiction. Il s’agit d’offrir aux justiciables des délais plus courts de prise en charge de leurs dossiers en permettant une mobilisation des ressources humaines des juridictions adaptée aux besoins de justice locaux, pour, en somme, une meilleure adéquation entre les politiques mises en œuvre au niveau de la juridiction et les priorités des usagers.
Pour le concevoir, nous avons engagé début 2021 une première phase d’investigation financée par la direction interministérielle du numérique (DINUM) qui nous a conduits à interroger très concrètement les futurs utilisateurs, notamment les chefs de juridictions et les directeurs de greffes, sur leur besoin réel. Si nous pensions initialement développer un outil de projection des évolutions prévisibles des contentieux à partir des caractéristiques socio-économiques des territoires (RTJ), nous avons rapidement constaté que le besoin immédiat était plutôt, pour les juridictions, de gérer le quotidien que d’anticiper les mutations à moyen ou long terme de leur activité.
Nous avons en effet réalisé que les pilotes de juridiction disposaient de très nombreux indicateurs de performance rétrospective mais n’arrivaient pas, concrètement, à apprécier au quotidien leur capacité de traitement des contentieux pour pouvoir prendre au jour le jour des décisions d’organisation et d’affectation de leurs effectifs directement éclairées par leur impact réel sur les délais de justice, faute d’outil leur permettant de mettre en relation en temps réel leurs données d’effectifs et d’activité : ils étaient capables de regarder dans le rétroviseur mais pas de piloter en temps réel et de se projeter dans l’avenir.
Nous avons donc conçu le projet d’initier une start-up d’État qui élaborerait à leur intention un simulateur de vol. Cette idée a été soumise à un comité ministériel, présidé par le chef l’Inspection générale de la Justice et composé du DSJ, des 2 SGA du ministère, de représentants des juridictions, TJ et CA mais aussi de personnes qualifiées extérieures au ministère, qui a décidé à l’unanimité du lancement de la start-up d’État « A-JUST » au printemps 2021.
Le budget alloué par le service du numérique (SNUM) du ministère de la Justice m’a ainsi permis de recruter une petite équipe de professionnels du numérique pour commencer à co-construire très rapidement l’outil avec deux juridictions expérimentales, les tribunaux judiciaires de Nanterre et de Lyon. Afin d’apprécier si leurs travaux répondent bien au besoin identifié et si leur financement doit être poursuivi, les start-up sont évaluées tous les six mois sur le retour des utilisateurs. Compte tenu des résultats concluants de cette 1ère phase de construction, nous avons ensuite expérimenté A-JUST en 2022 dans une dizaine d’autres juridictions de tailles et d’horizons géographiques différents, puis avons engagé un développement plus généralisé courant 2023. Ce 7 décembre 2023, A-JUST est ainsi déployé dans 104 tribunaux judiciaires[3], utilisé par près de 180 chefs de juridictions, directeurs de greffes et chargés de mission pilotage de juridictions.
La start-up d’État a de surcroît été lauréate du programme FAST de la DINUM qui consacre les start-ups d’État ayant le plus fort potentiel d’impact sur des politiques prioritaires du gouvernement[4]. Et l’adaptation de cet outil au pilotage des cours d’appel juridiction est en cours.
[1] Le programme Beta.gouv.fr, porté par la DINUM (service du Premier ministre placé sous l’autorité du ministre de la Transformation et de la Fonction publiques), vise à aider les administrations et établissements publics à construire des services simples et faciles à utiliser, en axant leurs efforts sur les besoins des utilisateurs. Il a pour objectif de remettre ces derniers au cœur de l’action publique, dans le but d’apporter des solutions concrètes à leurs problèmes et d’obtenir le meilleur impact (environnemental, social, économique). Il forme des agents publics “intrapreneurs” pour les aider à améliorer le service public de l’intérieur, grâce au numérique, selon une approche différente de la conception de service numérique, nommée “approche Startup d’État”.
[2] Développeurs informatiques, UX designers, data scientist le cas échéant…
[3] 137 au 23.04.2024.
[4] Territoires, justice ou urbanisme mobilisent les start-ups d’État – Le Monde Informatique.
Comment se présente concrètement cet outil de pilotage ?
Aurélie Prétat : Je dirais qu’il s’agit à la fois d’un tableau de bord et d’un simulateur de vol. Un tableau de bord avec trois écrans :
- d’abord celui que j’appellerais le « ventilateur » qui permet de visualiser instantanément les effectifs de la juridiction et leur affectation sur les différents types de contentieux traités par le TJ;
- un écran de visualisation des données d’activité selon trois indicateurs que sont les entrées, les sorties et le stock de dossiers pour chaque contentieux, que l’utilisateur peut ajuster à la réalité concrète de la juridiction;
- enfin le « calculateur » qui permet de déterminer en un coup d’œil et en temps réel, pour chaque contentieux traité par la juridiction, les entrées et sorties moyennes mensuelles de dossiers, les stocks de fin de période, les effectifs mobilisés sur une période ainsi que les délais d’attente pour le justiciable, un simulateur de vol ensuite, car l’outil permet à l’utilisateur de jouer différents scenarii dans le futur pour projeter des trajectoires et déterminer l’impact prévisible d’un changement de paramètre (effectifs, volumétrie de dossiers à traiter…) sur chacun des autres.
Cela peut présenter l’utilité par exemple de déterminer les moyens à mettre en œuvre pour tenter de résorber un stock de dossiers sur une période donnée, d’objectiver des besoins spécifiques pour mener telle politique de juridiction, de prioriser l’affectation des ressources en fonction des choix de la juridiction, de mesurer l’impact d’une baisse d’effectifs ou même d’une réforme.
A-JUST ne produit que des projections en fonction de scenarii joués librement par l’utilisateur, qui choisit ensuite de les exploiter ou pas pour prendre des décisions d’organisation de la juridiction : c’est un outil d’aide à la décision qui permet d’objectiver l’impact de ses choix. Il ne comporte en revanche aucune dimension comparative entre juridictions ou entre magistrats ; il n’a d’ailleurs aucunement été conçu dans cette approche..
Jean-Michel Etcheverry : J’ajouterais que nous avons entendu concevoir un outil de pilotage en co-construction avec ses utilisateurs. A-JUST est un outil de pilotage local, un outil du terrain que nous livrons aux juridictions, aux utilisateurs locaux, dans ce seul esprit. Mais nous ne renonçons pas pour autant à nos missions premières que sont l’évaluation et le contrôle des services et des juridictions. Dans ce même esprit et dans la continuité du RTJ comme d’A-JUST, nous venons de mettre à disposition des juridictions un nouveau référentiel, appelé « Référentiel tribunal judiciaire », de contrôle du fonctionnement des juridictions. Il s’agit d’un outil d’une grande modularité qui, au moyen de plus de 130 fiches diagnostics, renouvèle entièrement la façon de contrôler les juridictions mais permettra aussi, à celles qui s’en empareront, de se livrer à de l’auto-évaluation. A l’heure où les juridictions sont invitées à revisiter leur organisation et à accueillir de nouveaux professionnels, issus d’horizons et de parcours divers, afin de constituer de véritables équipes autour des magistrats, nous croyons très fort en ce nouvel outil qui, au-delà de l’auto-contrôle, permettra aussi d’outiller l’encadrement intermédiaire sur lequel repose une bonne part de la réussite des transformations attendues par nos concitoyens.
A partir de vos travaux et de votre expérience, quelles seraient selon vous les perspectives de recherche à privilégier pour améliorer les connaissances sur les « besoins, demandes et attentes de justice » ?
Jean-Michel Etcheverry : L’articulation avec les autres professionnels du droit et de la justice demeure encore, pour des raisons plus ou moins avouables, un impensé de nombre de réformes concernant la justice. Le développement en cours de l’amiable constitue une avancée de ce point de vue. Il faudrait aller encore plus loin en travaillant sur une plus grande complémentarité entre les différents acteurs. Ils sont à la fois des vecteurs de premier choix des attentes exprimées – ou non – par nos concitoyens et partie de la solution.
Aurélie Prétat : On pourrait également, à terme, imaginer de reboucler la boucle initiale entre RTJ et A-JUST en projetant directement dans A-JUST des trajectoires alimentées par les évolutions prévisibles des contentieux issues de l’exploitation des données socio-économiques et démographiques des territoires.
Propos recueillis par Florence Noire et Harold Epineuse
Retrouvez ci-joint la vidéo de présentation d’A-Just :
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