Justice et magistrat.es : une GRH en miettes ?

La France, la Belgique et la Suède convergent pour reconnaître l’indépendance des magistrats et l’inamovibilité des magistrats du siège.

La double perspective explicative et évaluative pour laquelle nous avons opté nous a conduit à davantage identifier les faiblesses du modèle français de GRH des magistrat·es que ses atouts, cherchant par là-même à éclairer un des facteurs de la crise du service public de la justice. Le rapport du comité des États généraux de la justice publié en avril 2022 ne souligne-t-il pas que cette crise « tire son origine d’un déficit de management et d’une gestion imparfaite des ressources^[1]?

Notre rapport de recherche propose une caractérisation du modèle de GRH des magistrat·es, portant à la fois sur les outils et pratiques de GRH que sur les acteur·rices qui interviennent et interagissent dans le processus de GRH.

La GRH dans la magistrature est desservie par l’existence de conflits idéels ou éthiques sur la performance RH : entre la qualité du service de justice et la rapidité accrue à devoir juger ; entre la nécessité d’une sérénité dans l’exercice de la fonction de magistrat·e et les demandes incessantes de rendre des comptes par une mise en chiffres de l’activité judiciaire. En bref, la soumission à des injonctions paradoxales met les acteurs de terrain au mieux en porte à faux, au pire, en souffrance.

La GRH doit donc s’adapter au secteur cible, ici la magistrature, en comprendre les tenants et les aboutissants, les objectifs, la finalité et les valeurs, afin de mener à bien ses missions. Son rôle est d’autant plus important lorsque la cible, ici la magistrature française, est en crise : crise de confiance des justiciables, flux d’affaires trop important et non géré, manque de moyens, personnels usés. 

Si la justice parvient encore à tenir son rôle, certes imparfaitement, en sacrifiant des valeurs de bonne justice, en laissant s’allonger les délais de jugement, en concédant « à faire de l’abattage » et en créant une souffrance et un mécontentement grandissants chez les magistrat·es et greffier·ères, c’est en raison de l’ethos et de l’engagement de ces dernier·ères. C’est bien le sens de l’appel paru dans Le Monde du 23 novembre 2021 et signé par plus de 3 000 magistrat·es et d’une centaine de greffier·ères qui ne veulent plus « d’une justice qui n’écoute pas, qui raisonne uniquement en chiffres, qui chronomètre tout et comptabilise tout »

Le destinataire final des réformes de GRH est le justiciable, qui profitera d’une certaine qualité de la justice et d’une organisation performante. 

Si les chef·fes de juridiction restent toujours des « administrateurs » qui exercent un rôle intermédiaire en matière de relations de travail et garantissent la légitimité des accords passés entre pairs, ils·elles sont aussi sommé·es de devenir de plus en plus des « architectes » capables de conduire une politique juridictionnelle dans la perspective d’une décentralisation caractéristique du modèle individualisant de GRH, mais sans qu’on leur donne véritablement les moyens nécessaires pour tenir ce rôle. Il est d’autant plus difficile pour cette espèce particulière de magistrat·es de porter une vision stratégique du management lorsque l’enjeu stratégique de la GRH semble encore être sous-estimé et qu’elle ne dispose pas suffisamment de leviers RH comme le montre notre diagnostic des outils et des pratiques RH.

Laeticia Louis-Hommani :  Quels sont les points communs et les principales différences entre les modèles d’administration de la justice et les statuts de la magistrature en France, Belgique, Suède ? 

Lionel Jacquot et Sylvie Pierre-Maurice : La France et la Belgique ont adopté un modèle centralisé de Conseil supérieur de la magistrature. En France, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) dispose de pouvoirs en matière disciplinaire, de déontologie, de recrutement, plus ou moins étendus selon qu’ils concernent les magistrats du siège ou du parquet. En Belgique, le Conseil Supérieur de la Justice (CSJ), de création plus récente, en réponse à l’affaire Dutroux, ne possède, contrairement au CSM français, aucune compétence disciplinaire. La Suède quant à elle présente un modèle décentralisé axé autour du Domstolsverket, qui revêt un rôle pluriel, à la fois en matière disciplinaire (équivalent du CSM), en formation continue des magistrats (équivalent de l’ENM), en stratégie RH et dotation budgétaire de la justice (équivalent du Ministère et de la DSJ), en répartition du budget (équivalent des cours d’appel françaises), en service support (équivalent des SAR)… Précisons également que le Domstolsverket est une instance qui concerne tant la magistrature judiciaire que la magistrature administrative alors qu’en France, les deux ordres sont cloisonnés et que, pour la magistrature administrative, le Conseil d’État joue un rôle central, tant budgétaire qu’administratif. 

Ayant consacré à la magistrature judiciaire un statut constitutionnel, moins étendu cependant en Suède, les trois pays convergent pour reconnaitre l’indépendance des magistrats et l’inamovibilité des magistrats du siège. Au-delà, des différences se font jour, notamment sur l’évaluation, la mobilité, la dyarchie, le recrutement des magistrats et leur formation. 

S’agissant de l’évaluation, première différence notable, elle s’effectue en Belgique par un collège d’évaluateurs alors qu’en France, elle est donnée par le chef de cour sur avis du chef de juridiction. La seconde différence concerne la finalité du mécanisme : en Belgique, si l’évaluation sert l’évolution de carrière, comme en France, elle est surtout prise en compte en cas de mauvais résultats : en cette occurrence en effet, le magistrat belge est sanctionné pécuniairement, ce qui est inenvisageable en France. L’évaluation est en outre sans aucune incidence sur la mobilité des magistrats puisqu’en Belgique, la mobilité tant fonctionnelle que géographique est purement volontaire et non incitative ou obligatoire comme en France. Il en résulte une hypo-mobilité belge contre une hyper-mobilité française. 

En France et en Belgique, si le mode de recrutement principal reste le concours, en Suède, il se rapproche des modes de recrutement du secteur privé, par annonce passée par le Domstolsverket auprès des tribunaux. En outre, si la France privilégie l’intégration à la magistrature de jeunes diplômés inexpérimentés, en Belgique et en Suède, il s’agit de recruter des juristes déjà expérimentés. L’école nationale de la magistrature, formant notamment les nouveaux recrutés par concours, est donc un modèle purement français.

LLH : Quels sont les faiblesses et les atouts que vous avez identifiés dans le modèle de GRH des magistrat·es ?

LJ et SPM : En procédant à une analyse comparative des cas français et belge, soutenue d’un contrepoint suédois, il s’agissait pour notre équipe, non seulement de caractériser le modèle de la GRH de la justice et ses principales évolutions mais aussi d’évaluer et de dévoiler, sur cette base, leurs éventuels dysfonctionnements, défaillances et incohérences. La double perspective explicative et évaluative pour laquelle nous avons opté nous a conduit à davantage identifier les faiblesses du modèle français de GRH des magistrat·es que ses atouts, cherchant par là-même à éclairer un des facteurs de la crise du service public de la justice. Le rapport du comité des États généraux de la justice publié en avril 2022 ne souligne-t-il pas que cette crise « tire son origine d’un déficit de management et d’une gestion imparfaite des ressources^[1] » ? La réforme systémique que le comité appelle de ses vœux pour répondre à la crise majeure de l’institution judiciaire ne peut pas faire fi d’une réflexion sur la GRH, « longtemps demeurée un impensé au ministère de la justice^[2] ». Aussi notre rapport de recherche publié simultanément (mars 2022) vient-il à point nommé en ce qu’il propose une caractérisation du modèle de GRH des magistrat·es, portant à la fois sur les outils et pratiques de GRH que sur les acteur·rices qui interviennent et interagissent dans le processus de GRH.

Empruntant à l’approche contextualiste et à la typologie de François Pichault et Jean Nizet^[3], nous avons conclu que l’institution judiciaire française se rapproche de la configuration de type bureaucratie professionnelle et présente un modèle de GRH délibératif dans la mesure où les professionnels « disposent, individuellement, d’une grande maîtrise informelle sur la plupart des dimensions de la GRH, mais aussi s’accordent pour définir collectivement le cadre et les modalités de leur coexistence^[4] ». Ce modèle dont la clé de voûte est la collégialité s’hybride aujourd’hui avec des composantes objectivantes et des innovations managériales puisant dans le modèle individualisant soutenu par la nouvelle gestion publique (New Public Management). Nous avons ainsi pointé les différents problèmes d’incohérence que cumulerait la GRH des magistrat·es.

LLH : Quels sont ces problèmes d’incohérence ? En quoi sont-ils des obstacles à une GRH dans la magistrature ?

LJ et SPM : Rappelons d’emblée que les problèmes d’incohérence sont la conséquence de réformes successives, qui loin d’être toujours arrimées au modèle délibératif de la GRH, déploient des logiques d’action et des instruments qui sont étrangers à l’institution judiciaire et participent à la dé-spécifier. Le constat du comité des États généraux de la justice d’« un ordonnancement plus kaléidoscopique que pyramidale^[5] » rejoint notre analyse d’une atomisation des acteurs de la GRH, générant un mouvement brownien permanent. Ce sont effectivement plusieurs maillons d’une chaîne lourde et complexe qui sont amenés à intervenir en central (Direction des services judiciaires, Conseil supérieur de la magistrature, Commission d’avancement, École nationale de la magistrature, Inspection générale de la justice) et local (Services administratifs régionaux, Secrétariats généraux) sur la GRH des magistrat·es, chacun jouant un rôle distinct. Cette constellation des acteurs de GRH peut s’analyser à la fois comme un obstacle à une politique cohérente, une source de confusion, de non-utilisation des services et de mise en concurrence des acteurs.

Outre ce paysage morcelé de la GRH des magistrat·es, l’analyse des principes, outils et pratiques de cinq dimensions de la GRH (le recrutement, la formation, la carrière, l’évaluation et la rémunération) dévoile une incohérence interne du modèle. Isolément, les différents outils de la GRH de la magistrature présentent déjà des failles et des insuffisances : une gestion des mobilités porteuse de lourds dommages collatéraux aux niveaux organisationnel et individuel, une forme d’évaluation incapable de mesurer la réelle qualité du travail des magistrat·es et de les récompenser, un système de recrutement et d’avancement impuissant à satisfaire à la fois la gestion de carrière individualisée des magistrat·es et l’adéquation des compétences des magistrat·es recruté·es ou en avancement sur les postes vacants, etc. Ils sont aussi le produit de tentatives mal contrôlées d’hybridation du modèle de GRH par apposition, sur un sédiment de modèle à dominante délibérative infléchi par des tendances objectivantes, d’une couche superficielle de caractéristiques individualisantes. Or une somme d’outils RH isolés ne fait pas à elle seule la cohérence d’un système RH. Celle-ci exige une unité de fondement des outils et une adaptation pertinente à la pratique sous peine de devenir « une usine à gaz », qui crée d’autant plus de désordres et de frustrations qu’elle est le plus souvent le résultat de modifications de variables de la GRH décrétées par le sommet de la hiérarchie sans impliquer les magistrat·es. Une incohérence interne qui se double donc d’une incohérence processuelle : alors qu’est prônée une décentralisation du pouvoir gestionnaire en même temps qu’un management horizontal, la politique juridictionnelle en France reste imposée par la chancellerie.

C’est enfin la cohérence externe du modèle de GRH qui est questionnée lorsque les changements qui l’affectent l’éloignent des valeurs de la justice. La discontinuité dans les réformes politiques successives a été source de désorganisation des RH.

LLH : Y a-t-il d’autre freins ?

Oui, le principal par lequel nous aurions dû commencer demeure l’insuffisance des moyens. Il nous semble illusoire d’engager le chantier de la refonte de la GRH sans l’accompagner d’une « augmentation substantielle des moyens de la justice^[6] ». Il s’agit tout d’abord des moyens humains pour absorber l’ensemble des contentieux et missions dévolues à l’autorité judiciaire, pour traiter les flux et apurer les stocks… pour tout simplement rendre la justice.

L’absence de référentiel national d’évaluation de la charge de travail, serpent de mer qui ressurgit dans les rapports, favorise l’adoption de référentiels locaux par les chef·fes de juridiction qui choisissent ceux qui les arrangent et qui ne peuvent déboucher que sur une appréhension partielle, voire partiale, de l’activité juridictionnelle. En attente d’un outil de mesure de l’activité et d’allocation des moyens des juridictions judiciaires, le comité des États généraux de la justice a estimé un besoin supplémentaire de 1 500 magistrat·es, de 2 500 à 3 000 greffier·ères, de 2 000 juristes assistant·es contractuel·les et de 2 000 agents en appui administratif et technique.

L’effort doit aussi porter sur les moyens matériels comme nous l’ont rappelé nombre de nos interlocuteurs. Les conditions matérielles sont loin d’être satisfaisantes voire dégradées dans certains tribunaux (vétusté des bâtiments, absence de bureaux, obsolescence des systèmes et parcs informatiques…). L’encadrement manque par ailleurs d’outils qui lui faciliteraient le travail d’organisation et lui permettraient de réduire l’emprise temporelle. Les applicatifs numériques dont il dispose sont trop souvent dysfonctionnels. À défaut d’une instrumentation adaptée, on s’organise selon les dires des chef·fes de juridiction « à la bonne franquette », « avec des bouts de chandelle ».

LLH : Quelles en sont les conséquences ?

LJ et SPM : La défaillance de la GRH des magistrat·es participe de la situation de crise que traverse l’institution judiciaire. Alors que sa « modernisation » est érigée en solution, le modèle qu’elle présente aujourd’hui la condamne à l’enlisement. Dégradation des conditions de travail liée au sous-effectif chronique, hypermobilité des magistrat·es, manque de reconnaissance, perte d’attractivité du métier de magistrat·e et des fonctions de chef·fes de cour et de juridiction, crise de légitimité et de reconnaissance de l’institution judiciaire…, tels sont les signes d’un modèle de GRH en perte de vitesse qui ne parvient plus à réguler et mettre en adéquation les besoins de l’institution et de la profession avec les ressources (humaines). Si la justice parvient encore à tenir son rôle, certes imparfaitement, en sacrifiant des valeurs de bonne justice, en laissant s’allonger les délais de jugement, en concédant « à faire de l’abattage » et en créant une souffrance et un mécontentement grandissants chez les magistrat·es et greffier·ères, c’est en raison de l’ethos et de l’engagement de ces dernier·ères. C’est bien le sens de l’appel paru dans Le Monde du 23 novembre 2021 et signé par plus de 3 000 magistrat·es et d’une centaine de greffier·ères qui ne veulent plus « d’une justice qui n’écoute pas, qui raisonne uniquement en chiffres, qui chronomètre tout et comptabilise tout ». C’est cette qualité empêchée qu’ils·elles dénoncent dans cette tribune, alertant sur l’urgence pour la justice de réinventer un modèle de GRH qui ne pourra se faire sans s’appuyer sur la gouvernance professionnelle représentée sous une forme collégiale.

Le rôle des chef·fes de juridiction – en tant que « primus inter pares », premier ou première parmi ses pairs – apparaît alors crucial en ce qu’ils·elles sont au cœur des processus locaux de changements organisationnels et managériaux, qu’ils·elles doivent porter et développer une culture du management judiciaire, qu’ils·elles sont enjoint·es à devenir des entrepreneur·es du changement. Notre recherche vient ainsi confirmer la responsabilisation et le renforcement de ces local managers dans le management des tribunaux judiciaires.

LLH : Quel est le rôle des chef.fes de juridiction dans la GRH des magistrat·es, de ces local managers ? Comment exercent-ils·elles ces fonctions ?

LJ et SPM : Les chef·fes de juridiction agissent dans un environnement complexe, l’exercice du pouvoir local et le rôle d’encadrant qu’ils·elles remplissent dans les tribunaux peuvent conduire à leur isolement. Ils·elles composent avec un même positionnement ambivalent de local managers à qui l’institution a transféré les fonctions d’encadrement. Ils·elles ont à tenir des rôles pluriels et leur tâche se complexifie puisqu’ils·elles doivent être à la fois des organisateur·rices et managers du quotidien mais aussi des entrepreneurs du changement avec une vision stratégique de leur juridiction. Pris·es dans le travail essentiel d’organisation et de management de l’activité juridictionnelle, ils·elles ne sont pas toujours en capacité d’impulser, d’accompagner, de conduire des processus locaux de changement et minorent la part stratégique sur laquelle ils·elles sont pourtant de plus en plus attendu·es. Leurs leviers d’action sont par ailleurs trop faibles et les tensions au travail vécues trop importantes pour rendre leurs postes attractifs.

L’analyse montre qu’il y a différentes manières d’être chef·fes de juridiction et différentes manières d’exercer le travail de magistrat-organisateur-manager qui leur incombe. Elle donne à voir comment les chef·fes de juridiction sont amené·es à composer avec trois positions qu’ils·elles doivent tenir concomitamment, à savoir l’encadrement, l’intermédiation et la proximité, ce qui permet d’interroger leur statut au sein du corps : des « magistrat·es comme les autres » ou une nouvelle « magistrature juridico-bureaucratique » ? Elle révèle que cette position recouvre des réalités différentes en fonction de la taille de la juridiction (manager à temps complet bénéficiant d’une équipe d’appui dans les juridictions de grande taille ; magistrat-manager dans les juridictions de petite taille) et pointe que cette polymorphie se lie notamment à la division siège-parquet, du fait des différences statutaires et des principes de hiérarchie et d’indivisibilité qui caractérisent le parquet.

LLH : Quels sont les enjeux de la GRH des magistrats face à la crise de la justice ? 

LJ et SPM : La GRH consiste à s’assurer que les philosophies, politiques, et pratiques de GRH soutiennent la stratégie organisationnelle, que l’organisation possède des professionnel·les à l’envergure ou aux qualités adéquates pour opérationnaliser cette stratégie par l’adoption de techniques de sélection, recrutement, évaluation, développement et promotion appropriées, et que les systèmes d’emploi soient suffisamment flexibles pour permettre l’adaptation adéquate aux changements du contexte organisationnel.

Les enjeux de la GRH des magistrats sont de taille. Il s’agit d’abord de maintenir la « performance » de la justice (ce n’est pas un gros mot !), celle-ci étant fixée conformément aux objectifs que le ministère souhaite donner, la GRH, neutre par essence, n’étant qu’un outil au service de la cible. Il appartient ainsi au ministère de la Justice de préciser des critères de performance, que les magistrats souhaiteraient plus qualitatifs que quantitatifs. Il va sans dire que le destinataire final des réformes de GRH est le justiciable, qui profitera d’une certaine qualité de la justice et d’une organisation performante. 

Il s’agit également d’éviter, de contenir, d’atténuer les RPS (risques psycho-sociaux) par une revalorisation de la fonction de magistrat·e et de chef·fe de juridiction, dans un contexte où beaucoup se sentent abandonné·es et isolé·es.

Une réforme de la GRH des magistrat·es passe alors par une interrogation préalable et collective sur le sort à réserver aux points de défaillance du système qui ont été pointés dans le rapport, suivie d’un bilan coût-avantage de chaque dispositif. Mobilité géographique incitative, mobilité fonctionnelle obligatoire : doit-on maintenir ces dispositifs qui demeurent propres à la France alors même que leur mise en œuvre par les transparences constitue une débauche de temps et d’énergie, que les résultats sont critiqués tant par les magistrat·es que les chef·fes de juridiction et que l’objectif qu’ils servent, l’indépendance de la justice, pourrait être assuré par des moyens moins lourds ?

Même chose pour la dyarchie, spécificité française, qui, certes, fonctionne bien sur le terrain en raison essentiellement de la bonne volonté des chef·fes de juridiction mais qui est ressentie comme un poids et jamais comme un soutien dans le contexte d’isolement vécu par les local managers.